Accueillir ou refouler les réfugiés ? La politique australienne d’immigration.

14 novembre 2016

Il existe un paradoxe. Parmi les Etats qui bordent le Pacifique, l’Australie fait incontestablement partie de la demi-douzaine de ceux qui sont les plus respectueux des droits de l’homme. Et pourtant l’Australie est stigmatisée par les organisations défendant les droits de l’homme et par le Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR) pour la manière selon laquelle elle traite les immigrants qui débarquent irrégulièrement sur ses côtes.

Il existe un deuxième paradoxe. Alors que l’Australie est peuplée d’immigrants, alors qu’elle mène toujours une politique active d’immigration, pourquoi refoule-t-elle les réfugiés illégaux, même lorsqu’elle leur reconnaît le statut de réfugiés politiques ?

Accueillir ou refouler les réfugiés et les immigrants, comment la politique australienne d’immigration se définit-elle ? Cette politique comporte deux volets contrastés. L’Australie mène une politique active d’immigration et d’accueil des réfugiés. Mais elle est intraitable sur les immigrants et réfugiés illégaux.

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1. L’Australie mène une politique active d’immigration et d’accueil des réfugiés.

A. L’immigration classique est une donnée permanente.

Ce pays est peuplé d’immigrants et continue à en faire venir. 27 % des 24 millions d’Australiens sont nés en dehors de l’Australie. Avec plus du quart de la population né à l’étranger, l’Australie est, dans le monde occidental, avec la Suisse, le pays qui compte la plus grande proportion d’immigrants. Cette proportion est appelée à s’accroître, tant la politique d’immigration est active. Les projections montrent qu’en 2050 le tiers de la population australienne sera né à l’étranger.

L’Australie accueille chaque année environ 190 000 migrants.

Le Royaume-Uni ne fournit plus, comme par le passé, le plus fort contingent d’immigrés. Jusque dans les années 1950, l’immense majorité des immigrants acceptés en Australie étaient des Européens (white Australia policy). Les choses ont bien changé. La majorité des immigrants vient désormais des voisins géographiques de l’Australie, c’est à dire de l’Asie.

Pour l’année budgétaire 2013-14, les pays d’origine de ces immigrés sont les suivants :

Inde 39 000

Chine 26 000

Royaume Uni 23 000

Philippines 10 000

Pakistan 6 000

Autres pays 84 000

C’est une immigration choisie. Comme on le sait, les immigrants sont choisis en fonction d’un système de points prenant notamment en compte l’âge (plus on est jeune, plus on a de points), la maîtrise de l’anglais et les qualifications professionnelles.

Les Australiens souhaitent encourager une immigration dans laquelle ils voient un facteur de dynamisme et de prospérité pour le pays. Il est à noter en effet que l’indice de fécondité des femmes, c’est à dire le nombre d’enfants par femme en âge de procréer, qui était élevé jusqu’en 1962 est maintenant de 1,8 et ne permettrait pas de maintenir la population australienne sans l’immigration. L’importante croissance démographique de l’Australie est dû à l’immigration. Il est à noter que l’Australie a franchi la barre des 10 millions d’habitants en 1959 et des 20 millions en 2004.

Bien entendu tout est fait pour que les néo-Australiens (new Australians) comme on les appelle, soient au plus vite assimilés dans leur nouveau pays. Si l’Australie ne voit aucun inconvénient que les migrants puissent sur fonds exclusivement privés, financer des associations maintenant des liens linguistiques et culturels avec les pays d’origine, le gouvernement australien, de même que les collectivités locales, refusent tout financement public à ces activités. Le résultat est que la deuxième génération aura vite oublié le patrimoine linguistique et culturel de ses parents et s’intégrera plus facilement. En cela l’Australie suit une politique identique à celle des Etats-Unis.

B. Les réfugiés qui suivent les circuits classiques sont accueillis.

Membre fondateur de l’ONU, signataire de toutes les conventions relatives aux droits des réfugiés et apatrides, l’Australie ne peut se désintéresser de leur sort. C’est pourquoi elle accueille les réfugiés qui suivent les circuits classiques. Chaque année elle accepte entre 12 000 et 13 000 personnes qui lui sont envoyées par des programmes humanitaires tels ceux du Haut Commissariat aux Réfugiés.

Pour l’année budgétaire 2015-2016 – l’année budgétaire australienne allant du 1^er juillet au 30 juin – elle a accepté 13 750 réfugiés auxquels elle a ajouté 12 000 réfugiés venus d’Irak et de Syrie. Ce sont des réfugiés qui ont été sélectionnés dans le cadre de programme de l’ONU. Ils arrivent en avion et non sur des embarcations de fortune. Ce sont donc 25750 réfugiés qui ont été accueillis en Australie en 2015-16.

Ce nombre varie selon les années : en 2006, selon les statistiques de la Banque Mondiale, il y avait eu 68 948 réfugiés, alors qu’en 2008 il y en avait 20 919. On peut comparer ces chiffres à ceux du Canada, autre pays d’immigration riverain du Pacifique. Sa population est de 36 millions d’habitants soit 50 % de plus que l’Australie. Le Canada a accueilli 149 000 réfugiés en 2015, ce qui est six fois plus que l’Australie.

L’effort de l’Australie en faveur des réfugiés qui suivent les circuits classiques, est donc réel mais n’est pas exceptionnel. Il n’en est pas de même pour les migrants illégaux.

2. L’Australie est intraitable sur les migrants et réfugiés illégaux.

L’Australie a mis en œuvre une politique de dissuasion, qui donne des résultats mais ne peut pas être maintenue indéfiniment.

A. Une politique de dissuasion.

Manus est une île dont la superficie est le quart de la Corse. Elle appartient à l’archipel de l’Amirauté dans la Mer de Bismarck, se trouve à 300 kilomètres des côtes de la Papouasie Nouvelle-Guinée et relève de ce pays. Avec l’accord du gouvernement de PNG, l’Australie a établi en 2001 un centre de tri des réfugiés demandeurs d’asile qui était géré par l’Office International des Migrations (OIM) organisation qui dépend de l’ONU. Cette politique mise en œuvre sous le gouvernement Howard (libéral), visait à limiter l’afflux des réfugiés en faisant examiner leur situation en dehors du territoire du continent australien et en les détenant dans des centres en attendant que leur statut de demandeur d’asile soit ou non reconnu. L’Australie a passé des accords avec divers gouvernements : Nauru et la Papouasie Nouvelle-Guinée, leur demandant d’accueillir les réfugiés. L’Australie verse à ces gouvernements une subvention pour les défrayer du coût qu’entraine la gestion de ces camps.

En 2008 le centre de Manus a fermé ses portes de même que celui de Nauru, pour tenir la promesse que le nouveau premier ministre australien Kevin Rudd (travailliste) avait faite pendant la campagne électorale en 2007.

L’afflux de réfugiés illégaux dans les années qui suivirent et le nombre de boat people morts par noyade obligèrent le gouvernement australien à revoir sa position. Elaboré à la demande de Julia Gillard alors premier ministre travailliste, un rapport en 2012 préconisait qu’un tri des réfugiés soit fait par des commissions australiennes dans des hubs comme la Malaisie et l’Indonésie. Les autres réfugiés, c’est à dire ceux qui arrivent illégalement sur le territoire australien, seraient placés en centres de rétention (detention centres en anglais), en attendant que les services d’immigration australiens statuent sur leur sort.

Il y avait donc deux volets dans la politique proposée. Force est de constater que c’est seulement le deuxième volet de cette politique qui a été appliqué, celui de la dissuasion. Les systèmes de tri préalable en Malaisie ou en Indonésie n’ont pas pu être mis en œuvre, les négociations avec ces pays ayant échoué. Les centres de Manus en PNG, de Christmas Island et de Nauru, qui avaient fermé leurs portes en 2008, les ont rouvertes en 2013.

Julia Gillard a quitté le pouvoir en juin 2012 et a été remplacée pendant trois mois par Kevin Rudd puis à partir de septembre 2012 par Tony Abbot (libéral). C’est le gouvernement Abbott qui a révisé sa politique d’accueil des demandeurs d’asile dans le cadre du plan Sovereign Borders (Frontières souveraines) pour décourager les réfugiés d’arriver par mer.

Les services d’immigration de l’Australie examinent chaque cas et de deux choses l’une. Ou bien le réfugié est considéré comme un migrant économique, et dans ce cas il est renvoyé vers son pays d’origine. Ou bien il est considéré comme un demandeur d’asile et il ne sera pas renvoyé vers son pays mais ne pourra pas pour autant mettre les pieds sur le territoire australien et devra rester pour une durée indéfinie dans le camp de réfugiés off shore, sans pouvoir espérer jamais accéder à la terre promise.

Le camp de Manus accueille plus de 800 réfugiés. La moitié d’entre eux se sont vus reconnaître le statut de demandeurs d’asile. Ils n’ont pourtant aucune perspective : ni celle d’arriver sur le continent australien et de s’y établir, ni celle de retourner dans leur pays d’origine puisqu’ils y sont en danger, ni celle d’aller vers un pays tiers puisqu’aucun pays n’en veut. C’est, comme la Cour Suprême de PNG l’a noté, un régime de détention dont la durée est indéfinie auquel sont soumis ces migrants, sans qu’aucune perspective ne leur soit offerte. Dans l’île de Nauru plusieurs suicides ont eu lieu.

Christmas Island, à 1600 kilomètres des côtes de l’Australie de l’ouest (et 2600 kilomètres de Perth, la ville la plus peuplée de cette partie de l’Australie) est un troisième centre. Environ 180 réfugiés sont actuellement à Christmas Island qui a une capacité de plus de 1000 et 468 réfugiés se trouvent à Nauru dont les possibilités peuvent être accrues. A la différence de Nauru et de Manus, Christmas Island est un territoire australien. Mais l’idée reste la même : empêcher les demandeurs d’asile d’entrer sur le continent australien.

B. Cette politique de dissuasion a donné des résultats.

La politique australienne à l’égard des réfugiés, n’est certainement pas un succès dans le domaine des droits de l’homme. Mais elle est une réussite dans le domaine du contrôle des flux d’immigration illégale et de la diminution drastique du nombre de réfugiés qui trouvent la mort dans des traversées hasardeuses sur des bateaux mal équipés et surchargés.

Elle a eu comme résultat de stopper le flot des réfugiés. Selon les chiffres australiens, en 2013, plus de 300 bateaux transportant 20 000 personnes avaient accosté illégalement en Australie. En 2014, il n’y a eu qu’un seul bateau. En 2015 il n’y en a eu aucun. Les trafiquants et passeurs mais également les réfugiés économiques ou politiques savent maintenant que l’Australie n’est pas une destination.

Les noyades au large des côtes australiennes ont cessé.

Les statistiques publiées par le Border Crossing Observatory sont en effet parlantes ;

2009 171 morts par noyade.

2010 71

2011 330

2012 242

2013 217

2014 4 morts ( dont un meurtre et deux suicides dans des centres de détention)

2015 3 morts par suicide dans des centres de détention.

Le premier ministre australien Malcolm Turnbull entend maintenir la politique actuelle vis à vis des boat people car il fait valoir qu’ouvrir les vannes de l’immigration illégale aurait pour conséquence la reprise des activités des passeurs et les drames qu’elles entrainent. Le nombre de morts par noyade le long des côtes australiennes atteindrait de nouveau des chiffres effrayants.. La plupart des réfugiés transitent par l’Indonésie qui est le pays le plus proche de l’Australie. Ils n’en sont pas originaires et viennent de l’Afghanistan, de l’Irak ou de Syrie.

Le parti libéral australien a fait du refus des réfugiés un élément essentiel de sa plateforme électorale, attirant d’autant plus de voix que quelques attentats islamiques en Australie ont jeté la suspicion sur les réfugiés qui viennent du Moyen-Orient. L’opinion publique australienne semble majoritairement soutenir cette position. Dans une campagne publicitaire à destination des boat people, le gouvernement australien fait passer un message sans ambiguïté : « No Way. You will not make Australia home »

La Nouvelle-Zélande a tenté de venir en aide à ceux qui ont obtenu l’asile en Australie sans pour autant avoir le droit de fouler le sol australien. Sensible aux conséquences sur le plan des droits de l’homme de l’existence des centres de détention off shore de l’Australie, le gouvernement néo zélandais avait conclu un accord avec le gouvernement australien en 2012 selon lequel il s’était engagé à accueillir chaque année 150 personnes auxquelles l’Australie aurait reconnu le statut de demandeur d’asile mais qu’elle n’autoriserait pas à fouler le sol australien. Ces demandeurs d’asile seraient venus s’ajouter aux 750 réfugiés que la Nouvelle-Zélande accueille chaque année. Cet accord n’est pas appliqué par le gouvernement australien de Malcolm Turnbull qui voit dans cette porte étroite, un nouvel appel d’air encourageant l’immigration irrégulière.

C. Une politique qui ne pourra pas être maintenue indéfiniment.

En dépit des subventions qu’ils reçoivent du gouvernement australien, les pays où se trouvent les camps de rétention protestent. C’est le cas de la Papouasie Nouvelle Guinée.

La Cour Suprême de Papouasie Nouvelle-Guinée (PNG), dont la jurisprudence est sans doute insuffisamment connue, a rendu une décision le 26 avril 2016 indiquant que le régime de détention des demandeurs d’asile dans l’île de Manus contrevient à tous les droits fondamentaux – et notamment à la liberté de mouvement – et exigeant des gouvernements d’Australie et de PNG d’y mettre fin. Cette décision rejoint les conclusions de la visite faite en 2013 par le Haut Commissariat aux Réfugiés de l’ONU (HCR) et le souhait de Peter O’Neill, le premier ministre de PNG qui, a plusieurs reprises, a déclaré que ce camp de Manus nuit à la réputation de son pays et qu’il souhaite que l’Australie le ferme.

Un accord avait été passé entre l’Australie et le Cambodge en septembre 2014. Contre la somme de 40 millions de dollars australiens (28 millions d’euros) sur quatre ans, le Cambodge devait accueillir des réfugiés arrivés illégalement en Australie, qui avaient obtenu le statut de réfugié politique de la part de l’Australie mais qu’elle ne souhaitait pas garder sur son sol. L’Organisation Internationale des Migrations (qui est un organisme dépendant de l’ONU) devait superviser l’installation des réfugiés à Phnom-Penh. Cet accord avait été dénoncé par l’ONU et les organisations des droits de l’homme car le Cambodge n’est pas un modèle dans le domaine du respect des droits de la personne humaine. Cet accord n’a pas été concluant. Seuls deux migrants sur quatre sont restés au Cambodge, les deux autres (des Iraniens) ayant demandé à repartir chez eux.

Il convient de noter aussi qu’en 2011 la Haute Cour australienne avait invalidé un accord passé avec la Malaisie car ce pays n’est pas signataire de la convention des Nations Unies sur les réfugiés.

Il va sans dire que les organisations des droits de l’homme de nombreux pays et notamment Human Rights Watch et Amnesty International s’émeuvent de cette situation, cela d’autant plus que la gestion des centres de de rétention n’est pas irréprochable. Des meurtres et des viols ont eu lieu. L’hygiène est déplorable. En ce qui concerne Manus, l’Australie dénie toute responsabilité, mettant en avant le fait que la gestion du camp est du ressort de la PNG. Cependant, toujours légaliste et pressée par le gouvernement de PNG, l’Australie déclare qu’elle va se conformer à la décision de la Cour Suprême papoue et qu’elle va trouver un autre emplacement pour ces migrants. L’Australie serait en discussion avec plusieurs pays du sud-est asiatique mais aussi la Nouvelle-Zélande pour trouver des dispositifs d’accueil pour les 1459 réfugiés qu’elle refuse d’admettre.

Toujours est-il qu’il est certain que la politique de l’Australie vis à vis des réfugiés est perçue par beaucoup comme non conforme aux droits de l’homme et aux conventions dont ce pays est signataire. Cela lui crée des difficultés au sein des organisations internationales, l’ASEAN ou l’ONU.

C’est pour répondre à ces critiques que le gouvernement australien a négocié en novembre 2016 un arrangement avec les Etats-Unis. Selon cet accord, l’Australie pourrait envoyer aux Etats-Unis une partie des 1500 demandeurs d’asile qu’elle détient à Manus et Nauru. En retour elle accepterait sur son territoire (et non pas dans des sites off shore) des réfugiés du Honduras et du Salvador qui vivent actuellement sous protection américaine au Costa Rica. Le nombre des personnes concernées n’est pas précisé.

Soucieux de ne pas créer d’appel d’air pour de nouvelles immigrations illégales, le gouvernement australien déclare que si cet accord est conclu, il ne sera pas renouvelé. Les futurs immigrants illégaux continueront à trouver porte close en Australie.

Mais cet accord conclu sous l’administration Obama pourra-t-il être mis en oeuvre sous l’administration Trump ? Rien n’est moins sûr. Un bon nombre de ces réfugiés sont des musulmans venus d’Iran, d’Irak, de Syrie et du Myanmar. La volonté d’arrêter toute immigration de musulmans aux Etats-Unis avait été l’un des points importants de la campagne de Trump.

* *

Au moment où l’Europe – et plus particulièrement l’Allemagne, la France, l’Italie et la Grèce – est confrontée à la plus grande crise migratoire de son histoire, il est douteux que les pays européens puissent tirer beaucoup de leçons de la politique australienne dans le domaine de l’immigration tant les conditions sont différentes dans ce pays des antipodes.

Trois éléments essentiels nous séparent.

Le premier – le plus évident – est l’emplacement de l’Australie sur le globe. Ce pays-continent est – et de loin – le plus isolé. Il n’a pas de frontière terrestre. Des distances importantes le séparent de ses voisins.

Le second est que les migrants illégaux arrivent en Australie après avoir transité par l’Indonésie, le plus proche voisin. Si l’Australie renvoie le bateau et ses passagers en Indonésie, les garde-côtes indonésiens ne refouleront pas le bateau. Les migrants seront bien sûr priés d’aller vers une autre destination. Le problème des demandeurs d’asile est beaucoup plus complexe en Europe qui ne peut pas renvoyer en Syrie ou en Libye les réfugiés qui en viennent.

Le troisième est que les nombres de migrants illégaux à destination de l’Australie, même au temps où elle n’avait pas mis en place sa politique de dissuasion, a toujours été infiniment moindre que ce que doit accueillir l’Europe. Quelques milliers de réfugiés, alors qu’en Europe ils se comptent en centaines de milliers et même maintenant en millions.

Accueillir ou refouler les réfugiés ? Tous les pays sont placés devant le même dilemme et chacun le traite à sa façon, en fonction de son histoire, de ses habitudes, des attentes de sa population et parfois de ses préjugés. Il n’existe sans doute pas de solution qui fasse l’unanimité particulièrement en cette période où le risque sécuritaire a singulièrement compliqué l’accueil et accru les préventions.

Par

Jean-Christian CADY

Préfet (h)

Secrétaire général de l’Institut du Pacifique